不忘初心 復議為民 以公平正義核心價值觀取信于民

麗江市全面推進依法治市工作取得實效

隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我們國家法治化進程不斷加快。上世紀九十年代建立的行政復議制度已經(jīng)不能滿足新形勢發(fā)展的需要，行政爭議糾紛日益復雜激化，為此，黨中央明確要求，要充分發(fā)揮行政復議在化解行政爭議糾紛中的主渠道作用。黨的十八大，十八屆三中、四中全會又對行政復議體制機制改革進行安排部署，麗江市按照中央和省的要求，對行政復議體制機制改革進行了積極探索，勇于實踐，取得了較好成效。

一、敢闖敢試，敢為人先，勇于做第一個吃螃蟹的人

2008年9月，國務院法制辦下發(fā)了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，有關(guān)省市積極試點，勇于探索。隨著試點工作的推進，又要求全國各省都要選擇試點，然而，云南省沒有主動要求試點的州市，只有一個縣級試點。麗江市經(jīng)慎重考慮分析后，表達了州市級試點的意向。2011年11月29日至12月2日，云南省行政復議委員會試點工作座談會在麗江召開，國務院法制辦、云南省人民政府法制辦、云南省高級人民法院、全省各州市法制辦領(lǐng)導參加會議，共同研究行政復議委員會試點改革工作。

會后，麗江市在分析研究全國試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“相對集中行政復議權(quán)要徹底，行政復議權(quán)力和責任要相統(tǒng)一，行政復議權(quán)力運行要受約束，行政復議和行政訴訟要能銜接貫通”的改革思路，制定了《麗江市人民政府行政復議委員會試點工作實施方案》，2012年4月經(jīng)麗江市人民政府常務會議審議通過并報云南省人民政府法制辦批復，于2012年7月正式組織實施，麗江市成為云南省第一個開展行政復議委員會試點改革的州市。而且麗江市委行政復議委員會改革，徹底突破了全國試點工作中權(quán)力集中而責任并不集中的通行做法，實現(xiàn)了權(quán)力和責任的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)了麗江市政府在改革中的擔當精神，是全國復議體制改革集中行政復議權(quán)比較徹底的州市。

2015年8月28日，為深入推進行政復議體制機制改革，規(guī)范行政復議行為，健全完善行政復議和行政訴訟審查重點的銜接機制，又制定出臺了《麗江市行政復議體制機制改革方案》。

同時為使行政復議案件審理更加科學合理，公平公正，彰顯行政復議公平正義，又向云南省政府法制研究中心申報了2015年度研究課題《行政復議案件審理機制改革研究—麗江市的改革實踐與探索》，2016年7月通過了省、市專家評審，并總結(jié)制定了《麗江市人民政府行政復議委員會工作規(guī)則》和《麗江市人民政府行政復議委員會案件審理規(guī)則》，對復議委員的選任、管理以及復議機構(gòu)工作人員的任用、案件處理、審議程序和規(guī)則等都結(jié)合麗江市實際提出了比較嚴謹?shù)臉藴屎鸵蟆?font face="方正仿宋_GBK">至此，麗江行政復議案件“司法化”審理機制也已形成，案件審理程序和審查重點與人民法院行政訴訟案件審理基本趨同，克服了行政復議機關(guān)與人民法院在案件審理中的程序和事實審查出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，大大提高了行政復議案件辦理的質(zhì)量。

二、立足實際，大膽創(chuàng)新，敢于擔當責任和風險

（一）徹底集中復議權(quán)。改革意味著權(quán)力和利益的調(diào)整，也意味著責任和風險的轉(zhuǎn)移。2012年，麗江市人民政府成立“麗江市人民政府行政復議委員會”，實行“統(tǒng)一受理行政復議申請、統(tǒng)一審理行政復議案件，統(tǒng)一作出行政復議決定，統(tǒng)一監(jiān)督行政復議決定的執(zhí)行，統(tǒng)一協(xié)調(diào)因行政復議引起的行政訴訟”的“五統(tǒng)一”行政復議體制，原具有行政復議職責的市級行政部門不再承擔該職責，自然原具有行政復議權(quán)的機關(guān)很樂意，而市政府卻增加了被訴風險和責任，但又提高了行政復議的專業(yè)化水平。行政復議委員會由審議委員、咨詢委員和監(jiān)督委員構(gòu)成。審議委員30人左右，由政府領(lǐng)導、法制機構(gòu)領(lǐng)導及工作人員、法律專業(yè)人士組成；咨詢委員若干，由市級相關(guān)政府部門負責人及其專業(yè)人士、行業(yè)專家學者組成；監(jiān)督委員若干，由人大代表、政協(xié)委員、紀檢監(jiān)察人員、檢察院民行監(jiān)督人員等組成，形成“行業(yè)覆蓋全面、法律運用專業(yè)、陪審監(jiān)督有力”的行政復議隊伍。

（二）實行案件議決相對獨立。行政復議案件審理首先由審理小組受理審查，提出審查意見，然后由5-9人單數(shù)審議委員審議，有關(guān)咨詢委員參與案件審理，監(jiān)督委員參加審議陪審。任何個人不得改變集體議決決定，若要改變，也要另行組織審議委員會集體再議決，實現(xiàn)了行政復議相對獨立。案件審理緊緊圍繞具體行政行為的主體、程序、事實認定、法律適用等四個要件的合法性判斷來對案件進行討論和議決，并注意與人民法院行政案件審理的有效銜接。

（三）建立相互制約的監(jiān)督機制。審理小組對案件進行簡要匯報并提出初步審理意見，咨詢委員重點對涉及的行業(yè)提供專業(yè)意見，審議委員重點對案件焦點、法律適用發(fā)表意見，并最終作出行政復議決定，監(jiān)督委員重點對整個案件審理進行陪審監(jiān)督，發(fā)表看法，但不參與決定。案件審理過程形成了審理小組、審議委員、咨詢委員、監(jiān)督委員四類人員的相互制約，切實保障案件審理的公平公正。同時規(guī)范和公開行政復議決定書，在決定書落款處載明審理小組人員、審議委員會人員、陪審監(jiān)督人員，并將復議決定向社會公開。

（四）對案件進行分類管理。案情簡單的適用簡易程序，盡快案結(jié)事了。一般案件適用一般程序，召開質(zhì)證會。重大復雜或當事人申請聽證的案件適用聽證（庭審）程序。這有利于優(yōu)化審理資源的分配，有效促進案件審理的整體公正性。

（五）建立案件審理質(zhì)證制度。強化面對面審理調(diào)查，讓當事人能夠充分發(fā)表自己的意見，采取書面質(zhì)證與當面質(zhì)證相結(jié)合，盡可能加大當事人當面陳述、質(zhì)證或辯論的力度。既有利于辦案人員深入了解案件、查明案情，也有利于當事人了解行政復議案件審理的過程和法律規(guī)定。

（六）大力推行聽證（庭審）制度。對申請人要求聽證、案情復雜疑難、社會影響較大的案件，按照《云南省行政復議聽證規(guī)則》，充分聽取當事人就案件所涉及的具體行政行為的事實、證據(jù)、依據(jù)以及程序進行陳述、舉證、質(zhì)證、辯論，并根據(jù)案情允許社會人員旁聽。聽證（庭審）有利于審理小組和審議委員進一步總結(jié)案件爭議焦點、查明案件事實。

（七）建立行政復議信賴保護制度。一是在審理小組受理行政復議案件后，當事人可以在復議委員中選擇一名信賴委員參與案件的質(zhì)證、聽證（庭審）、案件審議，獨立發(fā)表對案件的看法、觀點。二是健全辦案人員回避制度。麗江市在行政復議改革試點工作中，對辦案人員和審議委員的主動回避和當事人申請回避等制度進行了有效實踐。

（八）建立行政復議應訴方案制度。經(jīng)過行政復議引發(fā)的行政訴訟案件，統(tǒng)一由復議機關(guān)制定應訴方案，分別由原行政行為機關(guān)、復議機關(guān)組織實施，具體承辦各自職責范圍內(nèi)的相關(guān)應訴工作。應訴方案重點包括被訴行政行為基本情況、起訴狀的基本內(nèi)容、案情分析、訴訟結(jié)果研判、訴訟策略、主要答辯意見、應訴機關(guān)出庭負責人、工作人員、委托代理人等人選以及應訴機關(guān)內(nèi)部工作部門協(xié)調(diào)配合行政應訴的要求。行政機關(guān)與復議機關(guān)作為共同被告的，行政機關(guān)應將負責人出庭情況和委托人員出庭情況報復議機關(guān)備案。這有利于厘清作出原行政行為的第一被告與行政復議決定的第二被告的關(guān)系，有利于維護法律尊嚴、督促行政機關(guān)負責人出庭應訴、自覺接受人民法院監(jiān)督。

三、以民為本，取信于民，行政復議公信力大幅提升

改革以前，行政復議維持率較高、糾錯率較低，行政復議常被戲稱為“維持會”，被認為是“官官相護”。麗江市自開展行政復議改革試點以來，從“維持會”發(fā)展到了“公正處”，行政復議逐步成為解決行政爭議的主渠道。

1999年，麗江地區(qū)行政公署辦理行政復議案件2件，2008年，麗江市人民政府辦理3件復議案件，2011年，也僅辦理4件復議案件。實施行政復議改革后，2012年麗江市人民政府行政復議委員會辦理案件19件，市中級人民法院辦理訴訟案件25件；2016年市政府復議委員會辦理41件，市中級人法院辦理訴訟案件17件；2017年，市政府行政復議委員會辦理了40件，市中級人民法院辦理訴訟案件20件；2018年，市政府行政復議委員會辦理了60件復議案件，市中級人民法院行政訴訟案件23件，這在一定程度上也反映了人民群眾在解決行政爭議時首先選擇行政復議。

四、樹立權(quán)威，堅決糾錯，以復議監(jiān)督倒逼依法行政

六年多來，麗江市行政復議委員會依法辦理行政復議案件206件，復議決定撤銷18件，確認違法但不撤銷的4件，出具行政復議建議書或意見書進行糾錯26件，督促行政執(zhí)法機關(guān)主動糾錯，申請人主動撤回行政復議申請49件，行政復議綜合糾錯率為48.2%。復議后不服又進行行政訴訟32件，訴訟率為15.5%。已生效判決24件，僅有1件被二審法院撤銷行政復議決定，法院對行政復議決定的支持率為95.8%。  

由于行政復議案件辦理的質(zhì)量不斷提高，并堅持以行政救濟為主，行政監(jiān)督為輔，達到了公平正義化解社會矛盾的目的，也使人民群眾在每一個復議案件中感受到了公平正義。同時通過公開審理、公開行政復議決定、督促主動糾錯、復議建議意見糾錯等措施，有效地促進了被申請人嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，積極推進依法行政。由于復議權(quán)威得到不斷增強，復議監(jiān)督作用有效發(fā)揮，麗江市依法行政和法治政府建設的制度建設也日趨完善，政府職能轉(zhuǎn)變加快推進，重大行政決策規(guī)范有序，行政執(zhí)法智能規(guī)范，網(wǎng)上行政執(zhí)法得到有效運用，各級行政機關(guān)依法行政的能力和水平明顯提高，法治政府建設工作不斷向縱深發(fā)展。

（麗江市司法局供稿）