專家解讀｜網(wǎng)信執(zhí)法有法可依 網(wǎng)絡秩序正本清源

在我國形成以《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》為核心的網(wǎng)絡空間治理體系基本建構之后，網(wǎng)信領域立法呈現(xiàn)縱深化發(fā)展，一系列配套制度相繼出臺。近日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室公布《網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），這意味著我國網(wǎng)信領域不僅強調(diào)“有法可依”，而且還強調(diào)“依法行政”。該《規(guī)定》立足于網(wǎng)信部門在行政執(zhí)法活動中面臨的實踐難題，全面系統(tǒng)地規(guī)定了行政執(zhí)法程序的基本內(nèi)容，囊括了管轄范圍、調(diào)查取證、行政處罰前的聽證機制、法制審核等基層網(wǎng)信執(zhí)法人員所關注的重點事項，這對于實現(xiàn)依法管網(wǎng)治網(wǎng)意義深遠。

一、依法行政，營造清朗網(wǎng)絡空間

在步入網(wǎng)絡社會后，個人信息保護、關鍵信息基礎設施運行安全、人臉識別技術應用安全等新型社會治理問題橫亙在國家現(xiàn)代化治理面前，不僅對我國現(xiàn)行立法體系提出挑戰(zhàn)，同樣也對我國行政執(zhí)法帶來新的考驗?！兑?guī)定》的制定并不是為了回應網(wǎng)信部門執(zhí)法難題所草草作出的“答卷”，而是結合國家和地方網(wǎng)信部門的執(zhí)法經(jīng)驗，有針對性地創(chuàng)新傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式，促成與網(wǎng)絡空間治理需求更加匹配的網(wǎng)信部門行政執(zhí)法體系?！兑?guī)定》不是《行政處罰法》等法律法規(guī)在網(wǎng)信領域的簡單重復，而是基于我國現(xiàn)行行政法體系而衍生出的創(chuàng)新性成果。

第一，行政執(zhí)法監(jiān)督制度保障行政執(zhí)法的有序進行。《規(guī)定》第4條原則性地明確網(wǎng)信系統(tǒng)的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，上級網(wǎng)信部門將對下級網(wǎng)信部門所實施的行政執(zhí)法進行全方位監(jiān)督。究其本質，乃是借由自上而下的監(jiān)督框架促使地方網(wǎng)信部門能夠采取相同水平的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法標準。

第二，行政執(zhí)法隊伍建設成為網(wǎng)信部門的重點工作。《規(guī)定》明確了網(wǎng)信部門有必要強化執(zhí)法隊伍和執(zhí)法能力的建設。除了在人員培訓、考試考核、資格管理、持證上崗等層面進行隊伍建設之外，鑒于網(wǎng)信部門執(zhí)法活動往往會收集大量的公民個人信息和企業(yè)數(shù)據(jù)，為了保障執(zhí)法活動權威性，《規(guī)定》同樣明確網(wǎng)信部門執(zhí)法人員需要履行保密義務，對于存在直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的執(zhí)法人員，應當依法回避。

第三，約談申辯與法制審核確保行政處罰公正可信。為了保障行政執(zhí)法的公正性和透明性，《規(guī)定》明確網(wǎng)信部門在作出行政處罰決定前應當填寫行政處罰意見告知書，允許當事人進行陳述和申辯。同時，網(wǎng)信部門也可以根據(jù)具體情況和相關規(guī)定對當事人進行約談。最重要的是，《規(guī)定》還專門明確符合法定情形的應當在作出行政處罰決定之前進行法制審核，且初次從事法制審核人員還應當取得法律職業(yè)資格，以此確保行政處罰的可接受性和公正性。

二、管轄明確，高效保障網(wǎng)絡秩序

對于基層網(wǎng)絡執(zhí)法機構而言，行政執(zhí)法過程中最為棘手的問題是管轄權重疊。這既非法律缺位所致，亦非監(jiān)管機構職責權限設置不明，而是網(wǎng)信領域的執(zhí)法案件往往具有跨地區(qū)、跨行業(yè)的特征，這也導致不同地方的監(jiān)管機構均有權也有義務對此類案件進行管轄。為解決這種管轄權交叉重疊的問題，《規(guī)定》在第二章“管轄和適用”系統(tǒng)地規(guī)定了管轄權爭議的解決方式，理清理順網(wǎng)信部門的管轄依據(jù)，有利于更高效地維系網(wǎng)絡空間秩序。

（一）以違法行為發(fā)生地為核心，明確地域管轄執(zhí)法依據(jù)。針對網(wǎng)信領域違法行為所具有的跨地域特征，結合實際網(wǎng)信執(zhí)法活動中行政相對人主營業(yè)地難追溯等現(xiàn)實難題，《規(guī)定》詳細列明了“違法行為發(fā)生地”的判斷標準，包括但不限于違法行為人相關服務許可地或備案地、主營業(yè)地、登記地、網(wǎng)站建立者、管理者、使用者所在地、網(wǎng)絡接入地、服務器所在地等。這里需要注意的是，對于違法企業(yè)而言，無法再以虛假的登記地、備案地等方式躲避行政處罰，網(wǎng)站建立者、管理者、使用者所在地乃至計算機終端設備所在地的網(wǎng)信部門均有權管轄。

（二）明確多種管轄權認定依據(jù)，解決管轄范圍交叉難題。在執(zhí)法實踐中，地方網(wǎng)信部門之間有時存在管轄權重疊的問題，為了厘清管轄權爭議，《規(guī)定》明確由“最先立案”的網(wǎng)信部門管轄，簡單明了地劃定了管轄權重疊的爭議難題。同時，倘若兩個以上網(wǎng)信部門對管轄權存有爭議，經(jīng)協(xié)商無法達成一致意見，報請共同的上一級網(wǎng)信部門指定管轄，如此一來，有效解決了網(wǎng)信部門之間反復協(xié)商所導致的行政效率低下等問題。當然，針對此種爭議，共同的上一級網(wǎng)信部門也可直接指定管轄。

（三）行刑銜接保障案件完善處置，資質處罰移送理順職權劃分。針對同一違法行為，對于涉及到非網(wǎng)信部門職權范圍的行政處罰事項，《規(guī)定》規(guī)定了這類事項的管轄權銜接和移送方式。一方面，對于屬于其他行政機關管轄的案件或者涉嫌犯罪的案件，網(wǎng)信部門需要及時移送至其他行政機關或司法機關，《規(guī)定》強調(diào)了在行刑銜接層面的證據(jù)材料移交等案件移送機制。另一方面，對于涉及降低資質等級、吊銷許可證件等行政處罰，網(wǎng)信部門則應當交由原許可、批準部門作出相應行政處罰決定。

三、調(diào)查分明，樹立權威網(wǎng)絡執(zhí)法

在網(wǎng)信部門行政執(zhí)法過程中，作為行政相對人的企業(yè)最為關注的就是調(diào)查取證職權的基本內(nèi)容和邊界。部分企業(yè)可能出于擔心在調(diào)查取證過程中存在泄露自身商業(yè)秘密或企業(yè)核心數(shù)據(jù)資產(chǎn)的風險，故而缺乏協(xié)助執(zhí)法的積極性和主動性。為此，《規(guī)定》在第三章第二節(jié)“調(diào)查取證”部分詳細列明了網(wǎng)信部門在調(diào)查取證過程中的具體要求，在保障行政執(zhí)法程序公開透明的同時，確保網(wǎng)信部門能夠獲取全面詳實的證據(jù)材料，以便精準作出與案件事實相當?shù)男姓幜P決定。

（一）規(guī)范協(xié)助調(diào)查取證流程，高效收集違法證據(jù)。在協(xié)助執(zhí)法層面，《規(guī)定》在“調(diào)查取證”部分的開頭直接明確了執(zhí)法人員和執(zhí)法程序的具體要求，同時還規(guī)定被調(diào)查對象和有關人員應當如實回答執(zhí)法人員的合理詢問，協(xié)助和配合調(diào)查。這里需要說明的是，《規(guī)定》要求被調(diào)查對象和有關人員應當及時提供網(wǎng)絡運營者發(fā)布的信息、用戶發(fā)布的信息、日志信息等相關材料，但這些材料僅限于“依法應予保存”，而非對所有與案件相關的數(shù)據(jù)和信息均有義務提供。此外，《規(guī)定》還規(guī)定了在執(zhí)法過程中確需有關機關或者其他行政區(qū)域網(wǎng)信部門協(xié)助調(diào)查取證的，應當出具協(xié)助調(diào)查函，列明需協(xié)助的具體事項、期限等內(nèi)容，并限定協(xié)助執(zhí)法的網(wǎng)信部門應當在收到協(xié)助調(diào)查函15個工作日內(nèi)完成相關工作，確保各級網(wǎng)信部門之間的高效協(xié)作。

（二）細化電子證據(jù)取證規(guī)則，適應網(wǎng)信執(zhí)法需求。在網(wǎng)信行政執(zhí)法活動中，網(wǎng)信部門所要收集的證據(jù)類型除了書證、物證、視聽資料等傳統(tǒng)證據(jù)之外，還包括了電子數(shù)據(jù)這一新型證據(jù)類別?！兑?guī)定》中“電子數(shù)據(jù)”的范圍囊括了存儲在計算機設備、移動通信設備、互聯(lián)網(wǎng)服務器等電子設備或存儲介質中的各類數(shù)據(jù)，其與“視聽資料”的區(qū)別在于后者主要以錄音資料和影像資料為限。當然，如果后者以數(shù)據(jù)形式存儲于電子介質中，則適用電子數(shù)據(jù)的規(guī)定。與其他證據(jù)相比，電子數(shù)據(jù)存在著滅失或事后難以取得的現(xiàn)實風險，為此，《規(guī)定》允許網(wǎng)信部門先行登記保存證據(jù)，但須經(jīng)網(wǎng)信部門負責人批準，主要以計算機、服務器等電子存儲介質為主進行登記保存，以此確保所取得的電子數(shù)據(jù)符合法定的真實性、完整性和準確性要求。（作者：趙精武 北京航空航天大學法學院副教授）